Rapport d’évaluation initiale d’une plainte déposée par une coalition de 28 organisations concernant les activités de Zara Canada Inc.

Version PDF (912 KB) 

Numéro de dossier : 220852
Date de réception de la plainte : 21 juin 2022
Date de publication du rapport : 6 novembre 2023

À propos de l’OCRE

Le Bureau de l’ombudsman canadien de la responsabilité des entreprises (OCRE) est un mécanisme de règlement des litiges relatifs aux entreprises et aux droits de la personne mis en place par le gouvernement du Canada. Les personnes peuvent déposer des plaintes auprès de l’OCRE concernant de possibles atteintes aux droits de la personne découlant des activités des entreprises canadiennes des secteurs du vêtement, des mines ou du pétrole et du gaz à l’extérieur du Canada.

Pour de plus amples renseignements, consultez le site Web du Bureau de l’ombudsman canadien de la responsabilité des entreprises.

Quel est l’objectif de ce rapport?

Dans ce rapport, l’OCRE présente l’information relative à l’étape d’évaluation initiale d’une plainte déposée par une coalition de 28 organisations canadiennes le 21 juin 2022 en ce qui concerne les activités de Zara Canada Inc.

Conformément à l’article 16 du Décret ayant établi le poste d’OCRE, les parties ont eu l’occasion de présenter leurs observations sur les faits contenus dans le présent rapport. La partie 5 du rapport renferme un résumé de ces observations.

Qui sont les parties concernées par la plainte?

Les plaignants forment une coalition de 28 organisations canadiennes (ci-après désignées « les plaignants ») dont la liste figure à l’annexe 1.

Zara Canada Inc. est une société de vêtements constituée en vertu de la Loi sur les sociétés par actions du Nouveau-Brunswick. Elle a été constituée au Nouveau-Brunswick (Canada) le 3 juin 1999 sous le numéro de société 509535, sous le nom de Zara Canada Inc. (ci-après désignée « Zara »).^{Note de bas de page 1}

Quel est l’objet de la plainte?

Les plaignants allèguent que Zara a une relation d’approvisionnement avec trois entreprises chinoises que l’Australian Strategic Policy Institute (ASPI) et le Helena Kennedy Centre for International Justice (HKCIJ) ont désignées, en mars 2020 et en juin 2022 respectivement, comme ayant eu recours au travail forcé des Ouïghours ou ayant tiré profit de ce travail forcé^{Note de bas de page 2}. Les plaignants allèguent que le recours au travail forcé des Ouïghours par Zara, par l’intermédiaire de ses fournisseurs, a commencé avant le 1^er mai 2019 et se poursuit.

Selon la plainte, Zara Canada Inc. a des relations ou des liens dans sa chaîne d’approvisionnement avec Huafu Top Dyed Melange Yarn Co. Ltd., Shandong Zoucheng Guosheng et Xinjiang Zhongtai Group (ci-après collectivement désignés les « entités chinoises »). Pour étayer leurs allégations, les plaignants se réfèrent aux conclusions consignées dans le rapport de l’ASPI concernant les sociétés énumérées ci-dessous^{Note de bas de page 3} :

Huafu Top Dyed Melange Yarn Co. Ltd. (« Huafu ») :^{Note de bas de page 4} La plainte allègue qu’entre avril 2017 et juin 2018, Huafu Top Dyed Melange Yarn a été l’une des quinze usines qui ont reçu un pourcentage des 2 048 travailleurs ouïghours qui ont été emmenés de la préfecture de Hotan au Xinjiang jusque dans la province de l’Anhui. ASPI fait référence à une source médiatique chinoise qui prétend que Zara est l’un des « clients à long terme de Huafu » [traduction].

Shandong Zoucheng Guosheng (« Shandong ») :^{Note de bas de page 5} La plainte allègue qu’en novembre 2019, une usine satellite de Shandong a affirmé avoir « apporté plus de 3 500 emplois au Xinjiang » [traduction]. Selon un rapport du gouvernement, ces emplois « devaient être le plus grand projet d’aide au Xinjiang [c’est-à-dire de transfert de main-d’œuvre] dans la préfecture de Kachgar » [traduction]. Texworld USA, une plateforme commerciale internationale établie aux États-Unis, a désigné la société mère de Shandong, Jiangsu Guotai Guosheng Co. Ltd. (« JGG »), comme étant un des fournisseurs de Zara.

Pour étayer leurs allégations, les plaignants se réfèrent également aux conclusions consignées dans le rapport de HKCIJ Built on Repression concernant la société énumérées ci-dessous^{Note de bas de page 6} :

Xinjiang Zhongtai Group (« Zhongtai ») :^{Note de bas de page 7} Les plaignants allèguent qu’il existe un risque élevé de travail forcé ouïghour chez Zhongtai et que l’une de ses filiales, Aral Fulida, est un partenaire de la chaîne d’approvisionnement de Zara. Dans une lettre adressée à Zara en novembre 2021, les plaignants ont demandé à Zara de s’assurer « hors de tout doute raisonnable » [traduction] qu’elle ne profitait pas du travail forcé des Ouïghours et de faire preuve de diligence raisonnable pour s’assurer qu’elle n’a pas recours au travail forcé des Ouïghours. En décembre 2021, la société mère de Zara, Inditex, a répondu en déclarant qu’elle n’avait pas de relations commerciales avec quelque usine que ce soit au Xinjiang et qu’elle considère les plaintes en justice déposées contre elle sur la question du travail forcé en France comme étant « dénuées de tout fondement » [traduction].

Les plaignants mentionnent également qu’en décembre 2021, la société mère de Zara, Inditex, a déclaré qu’elle n’avait pas de relations commerciales avec quelque usine que ce soit au Xinjiang. Les plaignants estiment que les conclusions de l’ASPI contredisent directement les déclarations de Zara (et de sa société mère Inditex) selon lesquelles elle n’avait pas de relations commerciales avec quelque usine que ce soit au Xinjiang. Les plaignants affirment que cela signifie que Zara n’a pas examiné ses liens avec les entités chinoises et n’a pas l’intention de les examiner. Les plaignants affirment que l’utilisation d’usines en Chine par Zara signifie presque inévitablement qu’il y a du travail forcé ouïghour dans sa chaîne d’approvisionnement et qu’il n’y a aucune indication que Zara a pris des mesures concrètes, comme la diligence raisonnable fondée sur l’examen de documents, pour s’assurer « hors de tout doute raisonnable » qu’elle n’a pas recours au travail forcé. Il y a des critiques à l’égard du rapport de l’ASPI^{Note de bas de page 8}, mais elles ne sont pas traitées à l’étape de l’évaluation initiale parce que ni les critiques ni les allégations des plaignants ne sont évaluées pour déterminer leur véracité à ce stade du processus de traitement des plaintes.

Partie 1 – Résumé de l’étape d’admission (ou d’admissibilité)

1. Le 20 juillet 2022, selon des informations fournies par les plaignants, l’ombudsman a décidé que la plainte était recevable en vertu de l’article 6.1 des Procédures opérationnelles, ce qui signifie que l’ombudsman a décidé qu’il y avait suffisamment d’information pour que les plaignants puissent croire, de façon raisonnable, que la plainte répondait à chacun des trois critères d’admissibilité. Il y a peu de conditions à remplir pour qu’une plainte puisse être jugée recevable. Les critères d’admissibilité sont les suivants :
   • Le motif de la plainte est une atteinte présumée à un droit de la personne reconnu à l’échelle internationale.
   • Les allégations d’atteinte aux droits de la personne découlent des activités à l’étranger d’une entreprise canadienne dans les secteurs du vêtement, des mines ou du pétrole et du gaz.
   • Le motif de la plainte aurait eu lieu après le 1^ermai 2019 ou, s’il a eu lieu avant le 1^er mai 2019, il se poursuit au moment de la plainte (article 5.7 des Procédures opérationnelles).
2. La décision de l’ombudsman a été communiquée aux plaignants le 27 juillet 2022.
3. La décision de l’ombudsman a été communiquée à Zara par lettre et transmise par le huissier des services judiciaires le 22 août 2022. Une copie de la plainte a été fournie à Zara le 29 septembre 2022. La plainte est alors passée de la phase de réception à la phase d’évaluation initiale du processus de plainte.

Partie 2 – Évaluation initiale

Renseignements généraux

4. L’évaluation initiale est le processus consistant à déterminer la suite à donner dans le cas d’une plainte recevable, et notamment la façon de répondre aux objections éventuelles du défendeur (l’entreprise citée dans la plainte). L’OCRE ne prend pas de décision sur le bien-fondé de la plainte à l’étape de l’évaluation initiale.
5. Les objectifs du processus d’évaluation initiale sont les suivants :
   • Mieux comprendre les positions des parties en ce qui concerne les allégations, y compris les objections éventuelles du défendeur à l’égard de la plainte.
   • Commencer à cerner les besoins et les intérêts sous-jacents des parties.
   • Fournir des renseignements sur le rôle de l’OCRE et les différentes procédures de règlement des différends.
   • Collaborer avec les parties pour déterminer la procédure de règlement des différends la mieux adaptée pour résoudre les questions soulevées par la plainte, y compris les allégations et les objections éventuelles du défendeur.
6. Au cours de l’évaluation initiale, l’ombudsman rencontre les parties pour connaître leur point de vue sur les allégations, répondre à leurs préoccupations et questions et solliciter leur consentement à participer à un règlement rapide ou à un processus de médiation. Si les parties refusent de participer à un mécanisme consensuel de règlement des différends, l’ombudsman décide de la suite à donner à la plainte, ce qui peut comprendre l’ouverture d’une enquête.

La procédure d’évaluation initiale dans le cadre de cette plainte

7. Durant l’évaluation initiale de la présente plainte, l’OCRE a pris les mesures suivantes :
   1. Examen documentaire de la plainte.
   2. Objections initiales de Zara à la plainte reçues par lettre datée du 28 octobre 2022.
   3. Rencontre virtuelle avec les représentants des plaignants le 18 novembre 2022.
   4. Rencontre en personne avec l’avocat de Zara le 18 novembre 2022.
   5. Lettre de suivi envoyée à Zara le 23 décembre 2022 demandant la position de Zara concernant la participation à un processus de médiation.
   6. Lettre datée du 16 janvier 2023 reçue de Zara refusant la médiation et exposant d’autres arguments en ce qui concerne l’équité procédurale.
   7. Courriel à Zara daté du 1^erfévrier 2023 demandant la participation à une deuxième rencontre d’évaluation initiale pour discuter des objections à la plainte.
   8. Courriel daté du 5 mai 2023 demandant le consentement de Zara pour communiquer les objections au plaignant.
   9. Courriel daté du 11 mai 2023 aux plaignants concernant les objections de Zara Canada.
   10. Observations en réponse des plaignants concernant les objections de Zara reçues par lettre datée du 23 juin 2023.
   11. Étude documentaire des rapports de recherche et des déclarations de l’entreprise.

Ce que les plaignants ont rapporté à l’OCRE

8. Lors de la réunion d’évaluation initiale du 18 novembre 2022, les plaignants se sont dits disposés à participer à un règlement rapide ou à un processus de médiation et ont accepté de signer un accord de confidentialité. Les plaignants sont prêts à envisager un règlement général dans lequel l’identité de Zara serait gardée confidentielle et qui procurerait des solutions pour remédier à tout recours possible au travail forcé des Ouïghours et qui aiderait les entreprises canadiennes du secteur du vêtement à exercer comme il se doit une diligence raisonnable en matière de droits de la personne dans ce contexte à risque élevé. Les plaignants ont également indiqué que, compte tenu de la complexité de trouver l’origine des textiles, en particulier dans la région du Xinjiang, il était préférable d’utiliser une technologie de traçabilité des fibres pour répertorier tous les maillons de leurs chaînes d’approvisionnement, de la fibre à la vente au détail.
9. En réponse aux objections de Zara en matière de compétence, les plaignants estiment que Zara a mal interprété les Procédures opérationnelles de l’OCRE en ce qui concerne la recevabilité. Dans une lettre datée de 23 juin 2023, les plaignants affirment que, conformément à la procédure opérationnelle 5.7, l’OCRE ne prend pas de décision sur le bien-fondé de la plainte à l’étape de la recevabilité. Les plaignants comprennent que Zara interprète la Procédure opérationnelle 5.7.2 comme étant une question de savoir si la prétendue violation des droits de la personne découle, de fait, des activités à l’étranger d’une entreprise canadienne dans les secteurs du vêtement, des mines ou du pétrole et du gaz. Les plaignants affirment que cette interprétation est incorrecte et qu’à l’étape de la recevabilité, l’OCRE détermine uniquement qu’une allégation a été faite. Les plaignants suggèrent que cette approche reflète mieux l’intention de la procédure opérationnelle 5.7 et qu’elle est conforme à l’obligation d’équité procédurale. En ce qui concerne les préoccupations de Zara en matière de confidentialité, les plaignants estiment qu’un accord de non-divulgation pourrait fonctionner même après la diffusion ou la publication d’un rapport par l’ombudsman.

Réponse de Zara Canada Inc. à la plainte

10. Le 28 octobre 2022, par lettre, Zara a fourni une réponse à la plainte en prenant la position que l’OCRE n’a pas compétence pour examiner la plainte. Zara a déclaré que « les entités chinoises et/ou tout procédé de fabrication… ne sont pas des “activités… à l’étranger” d’ITX Canada, et… les allégations d’atteintes ne “découlent” pas des activités à l’étranger d’ITX Canada » [traduction].
11. Zara affirme en outre que l’appartenance passive de Zara Canada à un groupe d’entreprises plus important (c’est-à-dire le groupe d’entreprises Inditex S.A.), au sein duquel la société n’est pas directement liée aux entités chinoises, signifie que ses activités ne sont pas des « activités à l’étranger ». Zara a reconnu qu’Inditex SA, la société mère de Zara Canada Inc., et certaines parties du groupe de sociétés Inditex, étaient présentes en Chine. Toutefois, Zara estime que le simple fait d’avoir des interactions avec une entité chinoise ne satisfait pas au seuil de recevabilité requis; un lien direct avec les entités chinoises qui est plus que simplement accessoire ou fortuit est nécessaire.
12. Dans sa lettre du 28 octobre 2022, Zara renvoie au paragraphe 1(1) du Décret, qui définit les atteintes aux droits de la personne comme des « répercussions négatives sur les droits de la personne reconnus internationalement… qui découlent des activités d’une entreprise canadienne à l’étranger ». Zara fait valoir que les expressions « activités à l’étranger » et « qui découlent des » devraient être interprétées de façon cohérente avec la jurisprudence dans les contextes du droit fiscal canadien et du droit des assurances canadien^{Note de bas de page 9}. Zara affirme que, bien que les cas qu’elle cite soient dans des contextes juridiques différents, ces affaires devraient « instruire l’interprétation de la compétence de l’OCRE » [traduction] afin de « promouvoir la cohérence et la clarté dans la loi » [traduction], y compris parce qu’il n’y a aucune raison d’adopter une interprétation différente des expressions « activités » ou « qui découlent des ».
13. Zara fait également valoir, en ce qui concerne les allégations concernant Huafu, que la période entre avril 2017 et juin 2018 au cours de laquelle des travailleurs ouïghours auraient été emmenés à Huafu, tel qu’il est mentionné dans le rapport de l’ASPI, est antérieure à la première nomination de l’OCRE. Par conséquent, selon Zara, cette allégation est irrecevable.
14. Dans une lettre ultérieure datée du 16 janvier 2023, Zara a répondu à la lettre de l’OCRE datée du 23 décembre 2022 demandant à Zara de participer à la médiation. Zara avait d’abord refusé de participer à la médiation, mais a fait preuve d’une certaine ouverture à celle-ci lors de la réunion d’évaluation initiale. Toutefois, dans sa lettre du 16 janvier, Zara a finalement refusé de participer à la médiation, réaffirmant sa position selon laquelle la plainte est irrecevable. En outre, Zara a soulevé des préoccupations quant à la capacité de l’OCRE de fournir des assurances contraignantes concernant le traitement de l’information confidentielle.
15. Zara a dit à l’OCRE qu’en procédant à l’évaluation initiale de la plainte, l’OCRE avait violé le droit de Zara à l’équité procédurale en :
    1. omettant de réexaminer la décision relative à la recevabilité;
    2. omettant de donner à Zara l’occasion de savoir ce qui lui était reproché et de présenter des observations concernant la compétence à l’étape de la recevabilité.
16. En réponse à la lettre de l’OCRE datée du 1^erfévrier 2023 demandant la participation à une deuxième réunion d’évaluation initiale pour discuter des objections de Zara à la plainte, Zara a refusé de rencontrer l’OCRE. Zara a déclaré qu’une évaluation plus approfondie serait prématurée compte tenu des objections de l’entreprise en ce qui concerne la compétence et la recevabilité, ainsi que des préoccupations concernant la confidentialité de l’information.
17. Dans ses lettres datées de 28 octobre 2022 et du 16 janvier 2023, Zara soutient effectivement que :
    1. l’OCRE n’a pas compétence parce que les entités chinoises ne sont pas des « activités à l’étranger » de Zara Canada;
    2. les violations présumées des droits de la personne ne « découlent » pas des activités de Zara Canada à l’étranger;
    3. l’OCRE doit revoir sa décision relative à la recevabilité de la plainte avant de procéder au processus d’évaluation initiale.

Partie 3 – Comment traiter la plainte

18. L’ombudsman doit décider de la suite à donner à la plainte et peut :
    1. fermer le dossier – l’ombudsman peut décider de ne pas donner suite à la plainte et fermer le dossier après avoir publié le présent rapport conformément au paragraphe 14(2) des Procédures opérationnelles;
    2. mener une enquête sur la base d’une recherche indépendante des faits – l’ombudsman peut décider d’enquêter sur la plainte en procédant à une recherche indépendante des faits, conformément à l’alinéa 7b) du Décret.
19. Au moment de déterminer s’il y a lieu d’ouvrir une enquête, l’OCRE prend en considération le contexte général de la plainte et les facteurs pertinents, notamment la question de savoir si :
    1. la plainte est frivole ou vexatoire;
    2. la plainte est en cours d’examen ou a été examinée par une autre instance;
    3. l’entreprise canadienne a déjà fourni une réponse ou une réparation satisfaisante à l’égard des allégations formulées dans la plainte;
    4. des renseignements pertinents sont susceptibles d’être disponibles;
    5. une enquête est susceptible d’entraîner un risque inacceptable pour les plaignants ou pour d’autres personnes.
20. La coopération de l’entreprise canadienne citée dans une plainte n’est pas déterminante pour établir si des renseignements pertinents sont susceptibles d’être disponibles. L’OCRE peut prendre en considération la disponibilité des renseignements provenant de toutes les sources raisonnablement accessibles. De plus, dans tout rapport final, l’OCRE peut faire des observations sur l’incidence de la coopération des parties sur la disponibilité des renseignements et d’autres aspects de l’enquête.

Analyse

L’objection concernant la compétence

21. Le défendeur a formulé une objection concernant la compétence et déclare que l’OCRE doit prendre une décision sur cette objection avant de poursuivre le processus de plainte. L’essentiel de l’objection du défendeur repose sur l’interprétation et l’application des expressions « exerçant des activités à l’extérieur du Canada » et « exerce des activités à l’extérieur du Canada », lesquelles seront utilisées de façon interchangeable dans le présent rapport.
22. Le fondement juridique permettant à l’OCRE de traiter les allégations de violations des droits de la personne est établi par le Décret qui le constitue. Le Décret est un instrument juridique en matière de droits de la personne. Les expressions « exerce des activités à l’extérieur du Canada » et « exerçant des activités à l’extérieur du Canada » figurent chacune à un endroit dans le régime juridique créé par cet instrument. La définition de « atteinte aux droits de la personne » au paragraphe 1(1) exige que les allégations d’atteintes découlent « des activités d’une entreprise canadienne à l’étranger ». Le paragraphe 1(2) précise les entités qui relèvent du mandat d’examen de l’OCRE en définissant une entreprise canadienne comme une « entité... exerçant des activités à l’extérieur du Canada dans le secteur du vêtement ou les secteurs minier ou pétrolier et gazier, y compris l’entité qu’elle contrôle qui exerce des activités à l’extérieur du Canada dans le secteur du vêtement ou les secteurs minier ou pétrolier et gazier ». [Non souligné dans l’original]
23. La question de savoir si une entreprise « exerce des activités à l’extérieur du Canada » au regard du paragraphe 1(2) se distingue de la question de savoir si une atteinte aux droits de la personne « découl[e] des activités d’une entreprise canadienne à l’étranger » au regard du paragraphe 1(1). Par exemple, une entreprise peut exercer des activités à l’extérieur du Canada en respectant la définition d’une entreprise canadienne qui figure au paragraphe 1(1) du Décret. Toutefois, dans une plainte particulière, une atteinte présumée aux droits de la personne peut ne pas découler des activités à l’extérieur du Canada de cette entreprise, comme l’exige le paragraphe 1(2). La question de savoir si l’atteinte aux droits de la personne « décou[le] des activités d’une entreprise canadienne à l’étranger » se rapporte au bien-fondé de la plainte et exige habituellement qu’un contexte factuel très complet soit examiné dans le cadre d’une enquête avant d’être tranchée.
24. L’OCRE doit être convaincu qu’il a compétence sur l’entreprise nommée dans la plainte. Comme tout acteur gouvernemental, l’OCRE ne peut agir sans fondement législatif. À l’étape de la recevabilité, l’ombudsman rend une décision préliminaire concernant son autorisation légale en se fondant sur les renseignements et les inférences raisonnables présentés par un plaignant. L’ombudsman peut revoir cette décision à n’importe quelle étape du processus de traitement de la plainte. Lorsqu’un défendeur fait valoir qu’il n’exerce pas d’activités à l’extérieur du Canada au sens d’une « entreprise canadienne » telle qu’elle est définie au paragraphe 1(2), l’ombudsman a le pouvoir discrétionnaire de décider du moment où il convient de trancher la question.
25. Le Décret ne définit pas l’expression « exerce des activités à l’extérieur du Canada ». Une approche large et téléologique à l’égard de son interprétation est appropriée — une approche qui reflète ce que le Décret est censé faire. Cela est également conforme à la nature des droits de la personne et des obligations qui sous-tendent le mandat de l’OCRE et à son rôle dans la représentation de l’intérêt public dans la protection des droits de la personne, y compris la prévention des atteintes aux droits de la personne. Le défendeur invoque des litiges en droit fiscal canadien et en droit des assurances canadien, ce qui est incompatible avec une interprétation large et téléologique du Décret établissant l’OCRE. Cette jurisprudence reflète un but différent.
26. L’article 5 du Décret fournit également une orientation sur la façon d’aborder l’interprétation de « exerce des activités à l’extérieur du Canada ». Il exige que l’OCRE soit guidé par les Principes directeurs des Nations Unies relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme (PDF) et les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales (Principes directeurs de l’OCDE) dans l’accomplissement de son mandat. Selon le principe directeur 13 de l’ONU et son commentaire connexe, les activités commerciales peuvent inclure une grande variété d’actions et d’omissions.
27. Une interprétation large des « activités » [« operations » dans la version anglaise du Décret] est également appuyée par le libellé de la version française du Décret, qui utilise le terme activités.
28. De plus, les paragraphes 1(2) et 1(3) du Décret définissent une entreprise canadienne comme incluant les entités qu’elle contrôle directement ou indirectement et toutes les entités contrôlées par ces entités. Cela signifie que l’OCRE peut examiner les atteintes possibles aux droits de la personne découlant d’entités qui ont des relations d’affaires avec une entreprise canadienne, ce qui inclut leur chaîne d’approvisionnement. Cela est conforme au principe directeur 13 des Nations Unies et à son commentaire connexe qui indique que les relations commerciales comprennent « les relations avec ses partenaires commerciaux, les entités de sa chaîne de valeur, et toute autre entité non étatique ou étatique directement liée à ses activités, ses produits ou ses services commerciaux ».
29. Le secteur du vêtement, en particulier, est souvent composé de chaînes d’approvisionnement complexes où la production d’un vêtement peut avoir lieu dans plusieurs pays différents par plusieurs entités différentes, dont beaucoup avec lesquelles une entreprise canadienne peut ne pas avoir de relation contractuelle directe. Comme il est indiqué à l’article 2 des Procédures opérationnelles de l’OCRE, le secteur du vêtement comprend tous les processus liés à la fabrication de vêtements et de chaussures, y compris la fabrication des matières premières (par exemple, le tissu et le cuir), la distribution, l’utilisation et l’élimination. Dans les entreprises qui ne sont pas intégrées verticalement, ces processus se déroulent dans la chaîne d’approvisionnement d’une entreprise.

Les allégations des plaignants

30. À première vue, les allégations formulées par les plaignants soulèvent de sérieuses questions au sujet d’une possible atteinte persistante à un droit de la personne reconnu à l’échelle internationale, à savoir le droit d’être à l’abri du travail forcé, dont il est question dans les instruments suivants :
    1. droit de ne pas être tenu en esclavage ni en servitude (Déclaration universelle des droits de l’homme, 1948 – article 4);
    2. droit au travail, au libre choix de son travail, à des conditions équitables et satisfaisantes de travail (paragraphe 23[1], Déclaration universelle des droits de l’homme, 1948; Article 6.1, Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, 1976);
    3. prohibition du travail forcé ou obligatoire (articles 1 et 2, Convention [n^o29] sur le travail forcé de l’OIT, 1930, alinéa 8[3]a), Pacte international relatif aux droits civils et politiques, 1976; Protocole de 2014 relatif à la Convention sur le travail forcé, 1930);
    4. interdiction du travail forcé ou obligatoire en tant que mesure de coercition politique ou mesure de discrimination raciale, sociale, nationale ou religieuse (article 1, Convention [n^o105] de l’OIT sur l’abolition du travail forcé, 1957).
31. La gravité des incidences sur les droits de la personne découlant de l’utilisation possible du travail forcé par des Ouïghours est soulignée dans le rapport du HCDH « Assessment of human rights concerns in the Xinjiang Uyghur Autonomous Region, People’s Republic of China » (évaluation des préoccupations relatives aux droits de la personne dans la région autonome ouïghoure du Xinjiang, en République populaire de Chine) [en anglais seulement] publié en août 2022. Ce rapport indique que des restrictions considérables, arbitraires et discriminatoires des droits de la personne et des libertés fondamentales ont été imposées aux Ouïghours et à d’autres communautés majoritairement musulmanes vivant au Xinjiang « en violation des lois et des normes internationales » [traduction] et exhorte les États, les entreprises et la communauté internationale à prendre des mesures pour mettre un terme à ces mauvais traitements.
32. Conscient de la gravité du recours possible au travail forcé des Ouïghours au Xinjiang, le gouvernement du Canada exige des entreprises canadiennes qui s’approvisionnent directement ou indirectement au Xinjiang ou auprès d’entités recourant à la main-d’œuvre ouïghoure, ou qui cherchent à pénétrer le marché du Xinjiang, qu’elles signent la Déclaration d’intégrité sur la conduite des affaires avec des entités du Xinjiang avant de recevoir des services et du soutien du Service des délégués commerciaux (SDC). De plus, le gouvernement du Canada s’est engagé, dans son budget de 2023, à réduire les vulnérabilités dans les chaînes d’approvisionnement et a signalé son intention de renforcer l’infrastructure de la chaîne d’approvisionnement du Canada en déplaçant les chaînes d’approvisionnement critiques de dictatures vers des démocraties.
33. La plainte soulève également des questions sur la diligence raisonnable de Zara. Les principes 14 et 17 des Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme (PDF) indiquent que la diligence raisonnable en matière de droits de la personne dans les zones à haut risque comme la région du Xinjiang en Chine doit être adaptée en fonction de la nature et du contexte des activités de l’entreprise, des types de groupes vulnérables et de l’intensité et de la gravité des risques en matière de droits de la personne.
34. Les Principes directeurs des Nations Unies fournissent également une orientation quant à la responsabilité des entreprises de faire preuve de transparence à l’égard de leurs activités de diligence raisonnable en matière de droits de la personne. Les entreprises dont les activités commerciales ou le contexte de fonctionnement présentent des risques d’incidences graves sur les droits de la personne devraient communiquer officiellement la façon dont elles cernent ces incidences graves et remédient à celles-ci (principe 21 des Principes directeurs des Nations Unies et son commentaire [PDF]). Lorsque des préoccupations sont exprimées par les intervenants concernés ou en leur nom, ou par d’autres parties intéressées, les entreprises doivent fournir des renseignements suffisants et veiller à ce que leurs rapports ou communications soient accessibles aux publics cibles.
35. Compte tenu de la position de Zara et des informations présentées dans les rapports de l’ASPI et de HKCIJ, qui suggèrent qu’il pourrait y avoir un lien entre Zara Canada et les entités chinoises que les rapports identifient comme utilisant le travail forcé ouïghour, les informations disponibles semblent contradictoires, ce qui peut justifier un examen.
36. Si l’OCRE décide de mener une enquête, Zara aura la possibilité de participer au processus et de fournir des réponses, y compris des renseignements supplémentaires sur les mesures qu’elle a prises pour s’acquitter de son obligation de diligence raisonnable en matière de droits de la personne.
37. Compte tenu du contexte plus large de la plainte et de la difficulté à obtenir des renseignements dans le pays, une recherche indépendante des faits pourrait être limitée. La disponibilité des renseignements devra être évaluée au fur et à mesure du déroulement de l’enquête et elle sera prise en compte dans tout rapport final.
38. La plainte ne nomme pas de particuliers et ne les rend pas identifiables, ce qui réduit la possibilité qu’une enquête augmente le risque pour ces derniers. Si l’OCRE décide de mener une enquête, une évaluation des risques sera effectuée tout au long de l’enquête.

Partie 4 – Participation au processus de plainte

39. Selon les Procédures opérationnelles de l’OCRE, une participation active et pleine et entière au processus de plainte est un signe de bonne foi :
    
    L’article 11.1 exige que les parties participent pleinement au processus de plainte, notamment en fournissant à l’ombudsman les renseignements et les documents pertinents et en mettant les témoins à disposition dans un délai raisonnable, selon les délais établis par l’ombudsman.
    
    L’article 11.2 prévoit que si une entreprise canadienne ne participe pas activement au processus de traitement de la plainte, notamment en refusant de fournir des renseignements et des documents pertinents, l’ombudsman pourrait tirer les conclusions négatives ou défavorables qui conviennent durant la recherche des faits.
    
    L’article 12.4 prévoit que l’ombudsman peut déterminer qu’une partie n’agit pas de bonne foi si elle ne participe pas activement à un examen sans explication raisonnable.
    
    
40. Si l’OCRE estime que Zara n’agit pas de bonne foi, il peut exercer son pouvoir discrétionnaire pour formuler une recommandation à l’intention du ministre, conformément à l’article 10 du Décret, qui stipule que l’ombudsman peut recommander à la ministre la mise en œuvre de mesures commerciales, notamment :
    1. le retrait de l’appui à la défense des intérêts commerciaux de l’entreprise canadienne par le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (connu sous le nom d’Affaires mondiales Canada);
    2. le refus par le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement d’appuyer à l’avenir la défense des intérêts commerciaux de l’entreprise canadienne;
    3. le refus par Exportation et développement Canada de soutenir financièrement l’entreprise canadienne à l’avenir.

Partie 5 – Observations présentées par les parties

Observations des plaignants

41. Les plaignants ont présenté leurs observations sur l’ébauche du rapport d’évaluation initiale et affirment que l’OCRE devrait mener une enquête en s’appuyant sur une recherche indépendante des faits. Pour étayer leur affirmation, les plaignants invoquent les facteurs énoncés au paragraphe 19 :
    1. Premièrement, les plaignants font valoir que la plainte n’est ni frivole ni vexatoire. Les plaignants réitèrent les éléments de preuve fournis dans la plainte, en particulier dans les rapports de l’ASPI et de HKCIJ.
    2. Deuxièmement, les plaignants font remarquer que la plainte n’est pas examinée par une autre instance. Les plaignants signalent que la société mère de Zara, Inditex, fait actuellement l’objet d’une enquête en France. Ils font remarquer qu’il s’agit d’une enquête criminelle portant sur des crimes contre l’humanité et non sur la conduite responsable des affaires conformément aux Principes directeurs de l’OCDE.
    3. Troisièmement, les plaignants affirment que Zara Canada n’a pas fourni de réponse ou de réparation satisfaisante à l’égard des allégations formulées dans la plainte. Les plaignants affirment que les conclusions de l’ASPI contredisent directement les déclarations d’Inditex (société mère de Zara Canada) selon lesquelles elle n’avait pas de relations commerciales avec quelque usine que ce soit au Xinjiang. Les plaignants croient que cela indique que Zara Canada n’a pas examiné et n’a pas l’intention d’examiner ses liens avec Huafu ou Jiangsu Guotai Guosheng Co. Ltd.
    4. Quatrièmement, les plaignants affirment que les informations pertinentes sont susceptibles d’être disponibles dans le domaine public. Les plaignants notent également que si l’OCRE devait clore le dossier, cela inciterait les entreprises canadiennes à ne pas coopérer avec l’OCRE à l’avenir.
    5. Cinquièmement, les plaignants font remarquer que la tenue d’une enquête n’est pas susceptible d’entraîner un risque inacceptable pour les plaignants ou d’autres personnes.

Observations de Zara Canada Inc.

42. Zara Canada n’était pas d’accord avec la déclaration de l’ébauche du rapport selon laquelle « Zara avait d’abord refusé de participer à la médiation » [traduction] puisqu’elle indique que la question de la médiation n’a pas été soulevée avant la réunion d’évaluation initiale le 18 novembre 2022 et qu’elle n’a pas formulé de position officielle sur la médiation avant le 16 janvier 2023.
43. Zara Canada craint que l’ébauche du rapport ne fasse pas référence aux politiques pertinentes applicables à Zara Canada. En particulier, Zara Canada fait référence à ses politiques et procédures relatives au travail forcé et inclue des extraits des politiques suivantes :
    1. Code of Conduct for Manufacturer’s and Suppliers (code de conduite pour les fabricants et les fournisseurs): Cette politique établit des normes de conformité pour les fabricants et les fournisseurs de Zara Canada, qui comprennent, entre autres dispositions, une interdiction du travail forcé et de l’externalisation.
    2. Code of Conduct and Responsible Practices for the Inditex Companies in Canada (2012) (code de conduite et de pratiques responsables pour les entreprises Inditex au Canada) : Cette politique stipule que tous les fournisseurs travaillant avec Inditex s’engagent à respecter les droits de la personne et du travail de tous les employés recrutés, à faire participer leurs partenaires commerciaux et à leur transmettre ces principes.
    3. Policy on Human Rights (2016) (politique sur les droits de la personne) : Cette politique indique la position d’Inditex sur les droits de la personne et des travailleurs, à savoir qu’elle rejette le travail forcé ou obligatoire et qu’elle exige des fournisseurs et des partenaires commerciaux qu’ils respectent et promeuvent les droits de la personne internationalement reconnus dans l’exécution de leurs activités. Pour les fournisseurs, cela signifie également faire participer leurs partenaires commerciaux et leur transmettre ces principes.
    4. Inditex Group Modern Slavery, Human Trafficking and Transparency in Supply Chain Statement (2021) (déclaration du groupe Inditex sur l’esclavage moderne, la traite des personnes et la transparence de la chaîne d'approvisionnement) : Cette politique fait référence aux systèmes de traçabilité de la chaîne d’approvisionnement d’Inditex et à son utilisation de processus de diligence raisonnable.
    5. Inditex Group Modern Slavery, Human Trafficking and Transparency in Supply Chain Statement (2022) (déclaration du groupe Inditex sur l’esclavage moderne, la traite des personnes et la transparence de la chaîne d'approvisionnement) : Cette politique fait référence à l’introduction de nouvelles dispositions de traçabilité dans le code de conduite, décrit la diligence raisonnable et traite des procédures d’audit social d’Inditex.
44. Zara Canada soutient que l’OCRE ne devrait pas procéder à une enquête. Pour étayer cette affirmation, Zara Canada invoque certains des facteurs énoncés au paragraphe 19 :
    1. Premièrement, Zara Canada soutient que la plainte est frivole ou vexatoire parce qu’elle est non fondée dans les faits et qu’elle ne fournit pas suffisamment de renseignements factuels. Zara Canada réitère ses arguments antérieurs, en particulier qu’elle n’a pas de relations commerciales avec quelque usine que ce soit au Xinjiang et le manque d’information dans la plainte liant Zara Canada aux usines du Xinjiang.
    2. Deuxièmement, Zara Canada soutient qu’elle a déjà fourni une réponse ou une réparation satisfaisante par l’intermédiaire de ses politiques et, en particulier, de celles décrites ci-dessus.
    3. Troisièmement, Zara Canada croit qu’il est peu probable que l’information pertinente soit disponible dans le domaine public et que l’information pertinente sera probablement considérablement limitée compte tenu de la difficulté de mener une enquête dans le pays.
    4. Enfin, Zara Canada énonce d’autres « facteurs pertinents » [traduction], notamment que l’OCRE a appliqué la norme de recevabilité incorrecte et a mal interprété son mandat. Zara Canada réitère également ses préoccupations en matière d’équité procédurale et de confidentialité.

Partie 6 – Décision de l’OCRE

45. L’accord des deux parties est essentiel pour procéder à la médiation ou à une recherche conjointe des faits. Les plaignants ont indiqué qu’ils étaient ouverts à toutes les options de règlement des différends. Zara Canada a refusé de participer à la médiation dans sa lettre du 16 janvier 2023 parce qu’elle estime que la plainte est irrecevable. Par conséquent, il semble que la médiation ne soit pas une option viable à l’heure actuelle.
46. Afin de répondre aux allégations soulevées dans la plainte et d’évaluer si les allégations découlent des activités à l’étranger de Zara Canada, l’ombudsman a décidé de lancer une recherche indépendante des faits. Pour prendre sa décision, l’ombudsman a tenu compte des facteurs mentionnés au paragraphe 19 du présent rapport :
    1. À priori, la plainte soulève des allégations sérieuses concernant une possible atteinte à un droit de la personne reconnu internationalement, à savoir le droit d’être à l’abri du travail forcé. La fermeture du dossier avant la tenue d’une enquête empêcherait l’ombudsman d’envisager toutes les procédures à sa disposition pour remplir son mandat de promotion des droits de la personne et de prévention des atteintes aux droits de la personne.
    2. La plainte n’est pas en attente d’examen et n’a pas été examinée par une autre instance.
    3. Malgré les commentaires de Zara Canada sur l’ébauche du rapport, elle n’a pas fourni de réponse satisfaisante à la plainte. Zara Canada a généralement nié les allégations de la plainte, mais sa déclaration selon laquelle elle n’avait pas de relations commerciales avec quelque usine que ce soit au Xinjiang est directement contredite par les conclusions de l’ASPI. Bien que Zara Canada ait fait référence à ses politiques et procédures étendues concernant la question du travail forcé, ce qui comprend des politiques visant à interdire ou à rejeter l’utilisation du travail forcé dans ses chaînes d’approvisionnement, elle n’a pas fourni d’informations supplémentaires pour traiter expressément la plainte.
    4. Étant donné la difficulté d’obtenir des informations du Xinjiang, les informations pertinentes peuvent être limitées et l’ombudsman peut demander l’aide d’experts pour effectuer des recherches appropriées au contexte.
    5. La tenue d’une enquête n’est pas susceptible d’entraîner un risque inacceptable pour les plaignants et d’autres personnes.
    6. Au cours de l’enquête, Zara Canada aura l’occasion de fournir d’autres renseignements pertinents, y compris des renseignements sur ses activités de diligence raisonnable en matière de droits de la personne.
47. Pendant que l’OCRE procédera à une enquête sur la base d’une recherche indépendante des faits, la médiation demeurera possible à n’importe quelle étape du processus de plainte, à la discrétion de l’OCRE et avec l’accord des parties.

Annexe-1

Les plaignants : une coalition de 28 organisations

1. Canadians in Support of Refugees in Dire Need (CSRDN)
2. Alliance Canada Hong Kong
3. Anatolia Islamic Centre
4. Comité Canada Tibet
5. Canadians Against Oppression & Persecution
6. Conseil canadien des femmes musulmanes (CCFM)
7. Conseil canadien des imams (CCI)
8. Canada-Hong Kong Link
9. Doctors for Humanity
10. East Turkistan Association of Canada
11. End Transplant Abuse in China (ETAC)
12. Centre de recherche et d’enseignement sur les droits de la personne, Université d’Ottawa
13. Human Concern International (HCI)
14. Cercle islamique d’Amérique du Nord – Canada (ICNA)
15. Société islamique d’Amérique du Nord (ISNA)
16. Justice for All
17. Lawyers for Humanity
18. Association musulmane du Canada (MAC)
19. Conseil national des musulmans canadiens (CNMC)
20. Raoul Wallenberg Centre for Human Rights
21. Canadian Security Research Group
22. Share 2 Care (S2C)
23. Stop Uyghur Genocide Canada
24. Toronto Association for Democracy in China
25. Union of Medical care and Relief Organizations-Canada (UOSSM)
26. Uyghur Refugee Relief Fund
27. Uyghur Rights Advocacy Project
28. Vancouver Society in Support of Democratic Movement