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Informe sobre la evaluación inicial de una denuncia presentada por una coalición de 28 organizaciones sobre las actividades de la empresa Zara Canada Inc.

Número de expediente: 220852
Fecha de recepción de la denuncia: 21 de junio de 2022
Fecha de publicación del presente informe: 6 de noviembre de 2023

Sobre la CORE

La Defensoría del Pueblo de Canadá para la Conducta Empresarial Responsable (CORE, por su sigla en inglés) es un mecanismo de solución de controversias establecido por el Gobierno de Canadá para atender denuncias relacionadas con empresas y derechos humanos. Toda persona puede presentar ante la CORE una denuncia sobre presuntos abusos de derechos humanos derivados de actividades que realizan, fuera de Canadá, empresas canadienses de los sectores de la confección, la minería o los hidrocarburos.

Para más información, favor de consultar el sitio web de la Defensoría del Pueblo de Canadá para la Conducta Empresarial  Responsable.

¿Cuál es el objetivo del presente informe?

En el presente documento, la CORE informa sobre su evaluación inicial de una denuncia relacionada con las actividades de la empresa Zara Canada Inc. (en lo sucesivo "la parte denunciada") que fue presentada el 21 de junio de 2022 por una coalición conformada por 28 organizaciones canadienses (en lo sucesivo "la parte denunciante").

De conformidad con el artículo 16 del Decreto de creación de la CORE (solo en inglés y francés), las dos partes en litigio tuvieron la oportunidad de presentar sus comentarios sobre los hechos que se describen en el presente informe. La Parte 5 del presente informe contiene un resumen de los comentarios recibidos.

¿Quiénes son las partes de la denuncia?

La parte denunciante es una coalición conformada por las 28 organizaciones canadienses incluidas en la lista que figura en el Anexo 1.

La parte denunciada es una empresa canadiense de confección, que fue constituida en Nuevo Brunswick (Canadá) el 3 de junio de 1999 de conformidad con la Ley de Sociedades Comerciales de Nuevo Brunswick (solo en inglés y francés) con el número de sociedad 509535 y bajo el nombre de Zara Canada Inc. (en lo sucesivo "Zara").Footnote 1

¿Cuál es el objeto de la denuncia?

La parte denunciante alega que Zara mantiene una relación de suministro con tres empresas chinas que – según fue establecido por el Instituto Australiano de Políticas Estratégicas (Australian Strategic Policy Institute, o ASPI) en marzo de 2020 y por el Centro Helena Kennedy para la Justicia Internacional (Helena Kennedy Centre for International Justice, o HKCIJ) en junio de 2022 – utilizan o aprovechan trabajo forzado realizado por uigures. Según dichas alegaciones, la utilización de trabajo forzado realizado por uigures por parte de Zara a través de sus proveedores empezó antes del 1 de mayo de 2019 y continúa en el presente.

Según la denuncia, Zara Canada Inc. mantiene relaciones de comercio o de suministro con las empresas chinas Huafu Top Dyed Melange Yarn Co. Ltd., Shandong Zoucheng Guosheng y Xinjiang Zhongtai Group (en lo sucesivo denominadas colectivamente “las Entidades Chinas”). En apoyo de sus alegaciones, la parte denunciante se remite a las conclusiones documentadas contenidas en el informe de ASPI titulado Uyghurs for sale [en español: mano de obra uigur en venta] y que se refieren a las empresas chinas mencionadas a continuaciónFootnote 2:

Huafu Top Dyed Melange Yarn Co. Ltd. (en lo sucesivo “Huafu”)Footnote 3 La denuncia alega que, entre abril de 2017 y junio de 2018, Huafu fue una de las quince fábricas que recibieron un porcentaje de los 2.048 trabajadores uigures que fueron trasladados desde la prefectura de Hotan (situada en la región de Xinjiang) hasta la provincia de Anhui. El ASPI cita a un medio de comunicación chino, según el cual Zara es uno de "los clientes que Huafu tiene desde hace ya tiempo".

Shandong Zoucheng Guosheng (en lo sucesivo "Shandong")Footnote 4 La denuncia alega que, en noviembre de 2019, una fábrica satélite de Shandong afirmó que "había traído más de 3.500 puestos de trabajo a [la región de] Xinjiang". Según un informe del gobierno, esos puestos de trabajo "iban a ser el mayor proyecto del programa Xinjiang Aid [que se ocupa de transferir mano de obra] en la prefectura de Kashgar". Texworld USA, una plataforma internacional de negocios con sede en Estados Unidos, identificó a la empresa matriz de Shandong, Jiangsu Guotai Guosheng Co. Ltd. ("JGG") como proveedor de Zara.

En apoyo de sus alegaciones, la parte denunciante cita también las conclusiones documentadas contenidas en el informe del HKCIJ – titulado Built on Repression [en el cual se denuncia la explotación de trabajo forzado en el sector de la construcción] – y que aluden a la siguiente empresa china:

Xinjiang Zhongtai Group (en lo sucesivo “Zhongtai”)Footnote 5 La parte denunciante alega que existe un alto riesgo de que Zhongtai esté utilizando trabajo forzado realizado por uigures – y que una de sus filiales, Aral Fulida, es socia de Zara en la cadena de suministro. En una carta dirigida a Zara en noviembre de 2021, la parte denunciante solicitó a Zara que presentara evidencias que permitieran comprobar "más allá de toda duda razonable" que no se beneficia de trabajo forzado uigur y que actúa con la diligencia debida para asegurar que [su cadena de suministro] no utiliza trabajo forzado uigur. En diciembre de 2021, la empresa matriz de Zara, Inditex, respondió afirmando que no mantenía relaciones comerciales con ninguna fábrica situada en [la región de] Xinjiang– y que consideraba "completamente infundadas" las denuncias legales que habían sido interpuestas contra ella en Francia en relación con la cuestión de utilización de trabajo forzado.

Asimismo, la parte denunciante menciona que, en diciembre de 2021, la empresa matriz de Zara, Inditex, declaró que no mantenía relaciones comerciales con ninguna fábrica situada en [la región de] Xinjiang. La parte denunciante considera que las conclusiones [contenidas en el informe elaborado por] el ASPI contradicen directamente las declaraciones de Zara – y de su empresa matriz, Inditex – de que no mantienen relaciones comerciales con ninguna fábrica situada en [la región de] Xinjian. La parte denunciante afirma que ello significa que Zara no ha puesto fin – ni tiene intención de poner fin – a sus vínculos con las Entidades Chinas.  La parte denunciante señala que el mero hecho de que Zara utilice los servicios de fábricas situadas en China significa, casi inevitablemente, que existe una utilización de trabajo forzado uigur en su cadena de suministro – y que no hay indicios de que Zara haya tomado ninguna medida concreta (tal como haber efectuado una investigación documental para cumplir con su obligación de diligencia debida) para cerciorarse "más allá de toda duda razonable" de que dichas empresas no están utilizando trabajo forzado. El informe del ASPI ha sido objeto de algunas críticasFootnote 6; sin embargo, esas críticas no fueron examinadas en la fase de evaluación inicial del mecanismo de denuncia de la CORE, ya que en esta fase de su proceso de denuncia la CORE no verifica ni la veracidad de las críticas ni la veracidad de las alegaciones presentadas por la parte denunciante.

Parte 1 – Resumen de la etapa de admisión (o etapa de admisibilidad)

  1. El 20 de julio de 2022, basándose en la información facilitada por la parte denunciante, la Defensora del Pueblo determinó que la denuncia era admisible a trámite de conformidad con el artículo 6.1 de los Procedimientos Operativos de la CORE. Lo anterior significa que la Defensora del Pueblo determinó que la información contenida en la denuncia es suficiente para establecer, con certeza razonable, que la denuncia satisface los tres criterios de admisibilidad establecidos por la CORE. El umbral de la admisibilidad es poco exigente. Los criterios que aplica la CORE para determinar si una denuncia es admisible a trámite son:
    • La denuncia debe referirse a una alegación de abuso de un derecho humano internacionalmente reconocido.
    • El presunto abuso de derechos humanos debe derivarse de las actividades que realiza, fuera de Canadá, una empresa canadiense de los sectores de confección, minería o hidrocarburos.
    • El presunto abuso de derechos humanos comenzó después del 1 de mayo de 2019, o bien comenzó antes de esa fecha y continúa sucediendo en el momento de presentación de la denuncia (artículo 5.7 de los Procedimientos Operativos de la CORE).
  2. La Defensora del Pueblo comunicó su veredicto a la parte denunciante el 27 de julio de 2022.
  3. La Defensora del Pueblo comunicó su veredicto por correo prioritario a Zara el 22 de agosto de 2022. Una copia de la denuncia fue entregada a Zara el 29 de septiembre de 2022. A continuación, la denuncia pasó de la etapa de admisión a la etapa de evaluación inicial en el marco del proceso de denuncia.

Parte 2 – Evaluación inicial

Contexto

  1. En la etapa de evaluación inicial se decide cómo se procederá con una denuncia admisible a trámite y la manera en que se responderá a las objeciones que tenga la parte denunciada (a saber, la empresa mencionada en la denuncia). Durante la evaluación inicial, la Defensora del Pueblo no toma ninguna decisión con respecto a los méritos de la denuncia.
  2. Los objetivos del proceso de evaluación inicial son los siguientes:
    • Comprender en más detalle las posturas de las partes con respecto a la denuncia, a saber las alegaciones de la parte denunciante y las objeciones de la parte denunciada.
    • Iniciar la determinación de las necesidades e intereses subyacentes de ambas partes.
    • Informar a las partes sobre la función que desempeña la CORE y sobre los diversos procesos de solución de controversias que las partes tienen a su disposición.
    • Trabajar con ambas partes para determinar cuál será el proceso de solución de controversias más conveniente para responder a las cuestiones planteadas en la denuncia, tales como las alegaciones de la parte denunciante y las objeciones que tenga la parte denunciada.
  3. Durante la evaluación inicial, la Defensora del Pueblo se reúne con las partes para familiarizarse con sus puntos de vista sobre las alegaciones, para responder a sus inquietudes o preguntas y para lograr su acuerdo en participar en una resolución temprana o en una mediación. Cuando las partes no aceptan participar en un proceso consensuado de solución de controversias, la Defensora del Pueblo decide cómo se tramitará la denuncia, incluyendo la opción de iniciar una investigación por cuenta propia.

Sobre el proceso de evaluación inicial de esta denuncia

  1. Durante la evaluación inicial de esta denuncia, la CORE realizó las siguientes actividades:
    1. Examen documental del expediente de la denuncia.
    2. Recepción de las objeciones iniciales presentadas por Zara contra la denuncia, enviadas mediante carta de fecha 28 de octubre de 2022.
    3. Reunión en línea con los representantes de la parte denunciante, celebrada el 18 de noviembre de 2022.
    4. Reunión en persona con el abogado de Zara, celebrada el 18 de noviembre de 2022.
    5. Carta de seguimiento enviada a Zara el 23 de diciembre de 2022, solicitando la postura de Zara con respecto a su interés en participar en una mediación.
    6. Carta de fecha 16 de enero de 2023 recibida de Zara, en la cual declina la mediación y expone nuevos argumentos con respecto a la equidad procesal.
    7. Mensaje enviado por correo electrónico a Zara en fecha 1 de febrero de 2023, solicitando su participación en la segunda reunión de evaluación inicial para discutir sobre sus objeciones a la denuncia.
    8. Mensaje enviado por correo electrónico a Zara en fecha 5 de mayo de 2023, solicitando su consentimiento para compartir sus objeciones con la parte denunciante.
    9. Mensaje enviado por correo electrónico en fecha 11 de mayo de 2023 a la parte denunciante, para transmitirle las objeciones de Zara Canada.
    10. Escrito de contestación de la parte denunciante a las objeciones de Zara, recibido mediante carta de fecha 23 de junio de 2023.
    11. Investigación documental de informes académicos y de declaraciones emitidas por la empresa.

Lo que la parte denunciante dijo a la CORE

  1. En la reunión de evaluación inicial celebrada el 18 de noviembre de 2022, la parte denunciante expresó su voluntad de participar en una resolución temprana o en una mediación, incluyendo su aceptación de los términos que aplica la CORE en materia de confidencialidad de los datos personales. La parte denunciante está dispuesta a colaborar para llegar a una resolución sistémica que no nombre específicamente a Zara, que incluya soluciones para eliminar la utilización de trabajo forzado realizado por uigures y que ayude a las empresas canadienses del sector de la confección a ejercer la debida diligencia que les corresponde para hacer respetar los derechos humanos en este contexto de alto riesgo. Asimismo, la parte denunciante indicó que, dada la dificultad para rastrear el complejo origen de los textiles y en particular de los productos textiles provenientes de Xinjiang, es preferible que las empresas de confección utilicen tecnologías de rastreo de fibras para determinar la conformación exacta de sus cadenas de suministro, trazándolas desde la fibra inicial hasta la venta minorista.
  2. En respuesta a las objeciones de Zara en relación con la jurisdicción, la parte denunciante considera que Zara ha interpretado erróneamente los Procedimientos Operativos de la CORE con respecto a la admisibilidad. En una carta de fecha 23 de junio de 2023, la parte denunciante manifiesta que, según el Procedimiento Operativo 5.7, en la etapa de admisibilidad la CORE no se pronuncia sobre los méritos de una denuncia. La parte denunciante considera que Zara está interpretando el Procedimiento Operativo 5.7.2 como si se tratara de una cuestión de determinar si el alegado abuso de derechos humanos surge, de hecho, de las actividades que realiza en el extranjero una empresa canadiense del sector de la confección, de la minería o de los hidrocarburos. La parte denunciante manifestó que esa interpretación es errónea, dado que en la etapa de admisibilidad del proceso de denuncia, la CORE sólo determina que se ha presentado una alegación. La parte denunciante sugiere que este enfoque refleja mejor la intención del Procedimiento Operativo 5.7 y que es congruente con la obligación de respetar la equidad procesal. Con respecto a la inquietud de Zara por la cuestión de la confidencialidad, la parte denunciante cree que un acuerdo de confidencialidad podría aplicarse incluso después de que la Defensora emita o publique un informe.

Respuesta de Zara Canada Inc. a la denuncia

  1. Mediante una carta de fecha 28 de octubre de 2022, Zara proporcionó una respuesta a la denuncia, asumiendo la postura de que la CORE carece de jurisdicción para examinar la denuncia. Zara afirmó que "[...] las Entidades Chinas y(o) cualquier proceso de fabricación [...] no son actividades que son realizadas en el extranjero por ITX Canadá, y [...] los abusos alegados no se derivan de las actividades que ITX Canada realiza en el extranjero [...]".
  2. Además, Zara afirma que, debido a que Zara Canada pertenece de manera pasiva a un grupo empresarial más grande (a saber, al grupo empresarial Inditex S.A.) en el cual no está directamente relacionada con las Entidades Chinas, no se trata de "actividades que son realizadas en extranjero" por Zara Canada. Zara reconoció que Inditex S.A. – que es la empresa matriz de Zara Canada Inc. – y partes del grupo empresarial Inditex sí tienen una presencia en China. Sin embargo, Zara considera que la mera implicación con una entidad china no basta para cumplir con el umbral de admisibilidad exigido; sostiene que lo que se necesitaría es la existencia de un vínculo directo con las Entidades Chinas que no fuese meramente incidental o fortuito.
  3. En su carta de fecha 28 de octubre de 2022, Zara hace referencia al artículo 1(1) del Decreto de creación de la CORE (solo en inglés y francés), el cual define el abuso de derechos humanos como "una consecuencia negativa sobre un derecho humano internacionalmente reconocido [...] derivada de las actividades que son realizadas por una empresa canadiense en el extranjero". Zara argumenta que las expresiones "actividades que son realizadas en el extranjero" y "derivada de" deben ser interpretadas de manera congruente con la jurisprudencia canadiense establecida en los contextos de la legislación fiscal y de la legislación sobre seguros.Footnote 7 Zara afirma que, aunque los casos que cita se sitúan en contextos jurídicos diferentes, dichos casos deberían servir para "orientar la interpretación de la jurisdicción de la CORE" con el fin de "promover la congruencia y la claridad de la legislación" y porque "no hay ninguna razón para adoptar una interpretación diferente de las frases "actividades" o "derivada de".
  4. De igual manera, Zara argumenta, con respecto a las alegaciones relativas a la empresa china Huafu, que el período de tiempo comprendido entre abril de 2017 y junio de 2018 – durante el cual los trabajadores uigures fueron supuestamente llevados a Huafu, según se afirma en el informe del ASPI – es anterior al nombramiento de quien asumió el cargo de titular de la recién creada CORE. Por consiguiente, argumenta Zara, esta alegación es inadmisible.
  5. En una carta ulterior de fecha 16 de enero de 2023, Zara respondió a la carta que la CORE le había enviado el 23 de diciembre de 2022 solicitándole que participara en una mediación. Aunque inicialmente Zara se había negado a participar en una mediación, durante la reunión de evaluación inicial se mostró algo menos reacia a una mediación. Sin embargo, en su carta de fecha 16 de enero, finalmente Zara se negó a participar en una mediación y reiteró su postura de que la denuncia es inadmisible. Además, Zara expresó tener inquietudes sobre la capacidad de la CORE para proporcionar garantías vinculantes sobre su tratamiento de la información confidencial.
  6. Zara comunicó a la CORE que, al proceder a llevar a cabo la evaluación inicial de la denuncia, la CORE había vulnerado el derecho de Zara a la equidad procesal al:
    1. No haber reconsiderado su decisión relativa a la admisibilidad de la denuncia.
    2. No haber proporcionado a Zara – durante la etapa de evaluación de la admisibilidad de la denuncia – una oportunidad de conocer la denuncia presentada en su contra y de presentar sus observaciones en materia de jurisdicción.
  7. En su respuesta a la carta que la CORE le había enviado el 1 de febrero de 2023 solicitando que participara en una segunda reunión de evaluación inicial para examinar las objeciones que Zara había presentado contra la denuncia, Zara declinó participar en dicha reunión. Zara indicó que una reunión de evaluación adicional era prematura, dadas las objeciones de Zara en materia de jurisdicción y de admisibilidad, al igual que sus inquietudes relativas a la protección de la confidencialidad de la información.
  8. En efecto, en su correspondencia de fechas 28 de octubre de 2022 y 16 de enero de 2023, Zara alegó lo siguiente:
    1. Que la CORE carece de jurisdicción porque las Entidades Chinas no constituyen "actividades realizadas en el extranjero" por Zara Canada.
    2. Que los alegados abusos de derechos humanos no "se derivan" de las actividades que Zara Canada realiza en el extranjero.
    3. Que la CORE debe reconsiderar su decisión relativa a la admisibilidad de la denuncia antes de pasar al proceso de evaluación inicial.

Parte 3 – Cómo se tramitará la denuncia

  1. Corresponde a la Defensora del Pueblo decidir la manera en que se tramitará la denuncia. Para ello, la Defensora del Pueblo dispone de cualquiera de las opciones siguientes:
    1. Cerrar el expediente.- La Defensora del Pueblo puede decidir que la denuncia no será tramitada y que se cierre el expediente tras la publicación del presente informe, de conformidad con el artículo 14(2) del Decreto de creación de la CORE (solo en inglés y francés).
    2. Llevar a cabo una investigación para determinar los hechos de manera independiente.- La Defensora del Pueblo puede decidir que investigará la denuncia para determinar los hechos por su propia cuenta, de conformidad con el artículo 7(b) del Decreto de creación de la CORE (solo en inglés y francés).
  2. Para decidir si investigará una denuncia, la Defensora del Pueblo tiene en cuenta tanto el contexto general de la denuncia como otros factores pertinentes, tales como:
    1. Si la denuncia es frívola o vejatoria.
    2. Si las alegaciones contenidas en la denuncia están siendo o han sido examinadas en otro foro.
    3. Si la empresa canadiense ya ha proporcionado una respuesta o solución satisfactoria con respecto a las alegaciones contenidas en la denuncia.
    4. Si es probable que la información pertinente estará disponible.
    5. Si realizar una investigación conllevaría un riesgo inaceptable para la parte denunciante u otras personas.
  3. A la hora de considerar la probabilidad de que exista información pertinente disponible, la cooperación de la empresa canadiense mencionada en una denuncia no es un factor determinante. En efecto, la CORE puede tomar en cuenta la disponibilidad de la información proveniente de todas las fuentes a las que pueda tener un acceso razonable. Asimismo, en su informe final, la CORE puede comentar la repercusión que la cooperación de las partes ha tenido sobre la disponibilidad de la información y sobre otros aspectos de la investigación.

Análisis

Sobre la objeción relativa a la jurisdicción

  1. La parte denunciada ha presentado una objeción a la jurisdicción de la CORE y afirma que la CORE debe resolver esta objeción antes de seguir adelante con el proceso de denuncia. El punto esencial de esta objeción de la parte denunciada gira en torno a la interpretación y aplicación de la expresión "realiza actividades en el extranjero".
  2. La potestad jurisdiccional de la CORE para atender denuncias de abusos cometidos contra los derechos humanos se encuentra establecida en el Decreto de creación de la CORE (solo en inglés y francés). El mencionado Decreto es un instrumento jurídico de derechos humanos. La expresión "realiza actividades en el extranjero" aparece en dos ocasiones en el régimen jurídico creado por dicho instrumento. La definición de "abuso de derechos humanos", que figura en el artículo 1(1), requiere que el alegado abuso se haya derivado "[...] de las actividades que son realizadas por una empresa canadiense en el extranjero". El artículo 1(2) especifica cuáles son las entidades que son objeto del mandato de revisión de la CORE, al definir empresa canadiense como "una entidad que [...] realiza actividades en el extranjero [es decir, fuera de Canadá] en los sectores de la confección, la minería o los hidrocarburos y toda entidad bajo su control que realice actividades fuera de Canadá en los sectores de la confección, la minería o los hidrocarburos" (el subrayado es nuestro).
  3. La cuestión de si una empresa "realiza actividades en el extranjero" en los términos establecidos en el artículo 1(2) es distinta de la cuestión de si un abuso de derechos humanos "se deriva de las actividades realizadas por una empresa canadiense en el extranjero" en los términos establecidos en el artículo 1(1). Por ejemplo, una empresa que realiza actividades en el extranjero puede corresponder a la definición de empresa canadiense que figura en el artículo 1(1) del mencionado Sin embargo, en el contexto de una denuncia concreta, es posible que el alegado abuso de derechos humanos no se derive de las actividades que realiza en el extranjero esa empresa según lo exige el artículo 1(2). La cuestión de si el abuso de derechos humanos efectivamente "se deriva de las operaciones de una empresa canadiense en el extranjero" está relacionada con los méritos de la denuncia y, por lo tanto, antes de poder zanjar esta cuestión usualmente se debe establecer una exhaustiva fundamentación fáctica a través de una investigación.
  4. La Defensora del Pueblo debe haberse cerciorado de que tiene jurisdicción sobre la empresa que aparece mencionada en una denuncia. Al igual que cualquier otra entidad gubernamental, la CORE no puede intervenir sin estar debidamente habilitada por ley. En la etapa de determinación de la admisibilidad a trámite de una denuncia, la Defensora del Pueblo determina previamente si está habilitada por ley para atender la denuncia en cuestión, determinación para la cual se basa en la información y en las deducciones razonables que hayan sido presentadas por la parte denunciante. En cualquier etapa del proceso de denuncia, la Defensora del Pueblo puede reconsiderar la decisión que haya tomado con respecto a su jurisdicción para aceptar la denuncia a trámite. Cuando una parte denunciada objeta que no realiza actividades en el extranjero en el sentido de la definición de "empresa canadiense" contenida en el artículo 1(2), la Defensora del Pueblo puede decidir, a su discreción, cuál será el momento oportuno para pronunciarse sobre esta cuestión.
  5. El Decreto no contiene una definición de "realizar actividades en el extranjero". Adoptar un enfoque amplio y propositivo para interpretar las disposiciones del mencionado Decreto es adecuado cuando lo que se busca es reflejar la intención del mismo. Este enfoque también está en consonancia con la índole de los derechos humanos de los que se ocupa la CORE y las obligaciones subyacentes a su mandato, al igual que con su función de representar el interés público en materia de protección de los derechos humanos, tarea que incluye prevenir los abusos de derechos humanos. El hecho de que la parte denunciada se base en casos canadienses de derecho tributario y de derecho de seguros es incompatible con el enfoque amplio y propositivo que la CORE aplica para interpretar las disposiciones contenidas en el mencionado Decreto. La jurisprudencia a la que se refiere la parte denunciada tiene una finalidad distinta.
  6. El artículo 5 del mencionado Decreto también proporciona una orientación sobre el enfoque que se debe adoptar para interpretar la expresión "realizar actividades en el extranjero". En efecto, exige que, en la ejecución de su mandato, la CORE se guíe por los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre las Empresas y los Derechos Humanos (PDF) y por las Directrices para empresas multinacionales establecidas por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (Directrices de la OCDE). Según el Principio Rector 13 de la ONU y su respectivo comentario, "las actividades de una empresa incluyen tanto sus acciones como sus omisiones".
  7. La interpretación amplia del término inglés operations (utilizado en la versión oficial inglesa del mencionado Decreto) también está respaldada por el lenguaje utilizado en la versión oficial francesa del mencionado Decreto, en la cual se utiliza el término francés activités [y que en español se traduce como actividades].
  8. Asimismo, en los artículos 1(2) y 1(3) del mencionado Decreto, la definición de empresa canadiense abarca a las entidades que la empresa en cuestión controle directa o indirectamente y asimismo a toda entidad que estas últimas controlen a su vez. Ello significa que la CORE puede examinar alegaciones de abusos de derechos humanos derivados de entidades que mantienen relaciones comerciales con una empresa canadiense, lo cual incluye la cadena de suministro de dichas entidades. Esta manera de proceder es congruente con el Principio Rector 13 de la ONU y su respectivo comentario, en el cual se establece que las relaciones comerciales "abarcan las relaciones con socios comerciales, entidades de su cadena de valor y cualquier otra entidad no estatal o estatal directamente relacionada con sus operaciones comerciales, productos o servicios".
  9. El sector de la confección, en particular, suele estar conformado por complejas cadenas de suministro, en las cuales la fabricación de una prenda de vestir puede tener lugar en varios países y ser realizada por varias entidades distintas, muchas de las cuales pueden no tener una relación contractual directa con una empresa canadiense. Como se establece en el artículo 2 de los Procedimientos Operativos de la CORE, el término sector de la confección abarca todos los procesos que intervienen en la fabricación de prendas de vestir y calzado, incluida la elaboración de las materias primas (tales como telas y cueros), la distribución, la utilización y la eliminación. En el caso de las empresas que no están integradas verticalmente, estos procesos tienen lugar a través de la cadena de suministro de la empresa.

Alegaciones de la parte denunciante

  1. A primera vista, las alegaciones formuladas por la parte denunciante plantean graves cuestiones relacionadas con el presunto y continuado abuso del derecho, internacionalmente reconocido, de no ser sometido a trabajos forzados, que es un derecho mencionado en los instrumentos siguientes:
    1. Derecho a no ser sometido ni a esclavitud ni a servidumbre (artículo 4, Declaración Universal de Derechos Humanos, 1948).
    2. Derecho al trabajo, a la libre elección del trabajo y a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias (artículo 23, párrafo 1), Declaración Universal de Derechos Humanos, 1948; artículo 6.1, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1976.
    3. Derecho a no realizar trabajos forzados u obligatorios (artículos 1 y 2, Convenio 29 de la OIT sobre el trabajo forzado, Convenio 29 de la OIT sobre el trabajo forzado, 1930); artículo 8(3)(a) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1976; Protocolo de 2014 relativo al Convenio sobre el trabajo forzado, (1930).
    4. Derecho a no realizar ninguna forma de trabajo forzado u obligatorio impuesto como medida de coerción política o de discriminación racial, social, nacional o religiosa (artículo 1, Convenio 105 de la OIT sobre la abolición del trabajo forzado, 1957).
  2. La gravedad de las repercusiones sobre los derechos humanos derivadas de la potencial utilización de uigures para realizar trabajo forzado figura de manera destacada en el informe de la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos publicado en agosto de 2022. Dicho informe concluye que se impusieron restricciones de gran alcance, arbitrarias y discriminatorias con respecto a los derechos humanos y libertades fundamentales de los uigures y de otras comunidades predominantemente musulmanas que viven en Xinjiang, "en violación de las leyes y normas internacionales" – e insta a los Estados, a las empresas y a la comunidad internacional a tomar medidas para poner fin a esos abusos.
  3. Reconociendo la gravedad de la alegada utilización de trabajo forzado realizado por uigures en Xinjiang, el gobierno canadiense exige, tanto a las empresas canadienses que se abastecen directa o indirectamente de empresas chinas en Xinjiang o de entidades que dependen de la utilización de mano de obra uigur como a las empresas canadienses que buscan entrar al mercado de Xinjiang, que firmen la Declaración de integridad en materia de conducta empresarial con entidades de Xinjiang (solo en inglés y francés) para poder recibir apoyo del Servicio de Delegados Comerciales (Trade Commissioner Service, o TCS) de Canadá. Además, en el presupuesto del gobierno federal canadiense para 2023 se menciona el compromiso de Canadá de reducir las vulnerabilidades de la cadena de suministro y su intención de reforzar la infraestructura de la cadena de suministro canadiense, alentando que las cadenas de suministro esenciales se alejen de las dictaduras y se acerquen a las democracias.
  4. La denuncia también plantea interrogantes sobre las actividades de diligencia debida realizadas por Zara en materia de protección de los derechos Los principios 14 y 17 de los Principios Rectores de la ONU y sus respectivos comentarios (PDF) indican que la diligencia debida en materia de derechos humanos en zonas de alto riesgo, tales como la región china de Xinjiang, debe adaptarse a la índole y al contexto de las actividades de la empresa en cuestión, a los tipos de grupos vulnerables y al grado de intensidad y gravedad de los riesgos que imperan para los derechos humanos – y que, en un contexto en el cual se llevan actividades de alto riesgo, puede ser necesario adoptar medidas más estrictas.
  5. Asimismo, los Principios Rectores de la ONU orientan sobre la responsabilidad de las empresas de ser transparentes sobre sus actividades de debida diligencia en materia de respeto de los derechos humanos. Las empresas cuyas actividades comerciales o contexto operativo planteen riesgos de repercusiones graves para los derechos humanos deben informar oficialmente sobre lo que hacen para identificar y poner fin a esas repercusiones graves para los derechos humanos (Principio Rector 21 de la ONU y su respectivo comentario (PDF)). Cuando los afectados, o quienes los representan u otros interesados directos plantean inquietudes, la empresa debe proporcionar información suficiente y asegurar que los destinatarios previstos tengan acceso a sus informes y comunicados.
  6. Considerando la información contenida en los informes del ASPI y del HKCIJ – en los cuales se sugiere que podría existir un vínculo entre Zara Canada y las Entidades Chinas que según dichos informes utilizan trabajo forzado realizado por uigures – y la postura que ha adoptado Zara, parece existir una contradicción en la información disponible que podría justificar que se realice una investigación.
  7. Si la Defensora del Pueblo decide investigar la denuncia, Zara tendrá, en todo momento, la oportunidad de responder y de participar en el proceso, por ejemplo proporcionando información adicional sobre sus actividades de debida diligencia en materia de protección de los derechos humanos.
  8. Dado el contexto más amplio de la denuncia y las dificultades para recabar información en China, una investigación independiente de los hechos podría ser limitada. La disponibilidad de información tendría que ser evaluada a medida que avanzara la investigación y sería un factor que se tendría en cuenta en el informe final.
  9. La denuncia no menciona nombres de personas específicas y tampoco incluye información que permitiría identificarlas, lo cual reduce la probabilidad de que una investigación aumente el grado de riesgo para las personas afectadas. Si la Defensora del Pueblo decide investigar la denuncia, se llevará a cabo una evaluación del grado de riesgo a todo lo largo de la investigación.

Parte 4 – Participación en el proceso de denuncia

  1. Los Procedimientos Operativos de la CORE establecen que participar de manera plena y activa en el proceso de denuncia constituye un elemento de la buena fe:

    El artículo 11.11 establece que las partes deben participar plenamente en el proceso de denuncia, entre otras formas proporcionando a la Defensora del Pueblo la información y los documentos pertinentes, al igual que poniendo a su disposición a los testigos mediante un preaviso razonable y de conformidad con los plazos establecidos por la Defensora del Pueblo.

    El artículo 11.2 estipula que cuando una empresa canadiense no participa activamente en el proceso de denuncia – por ejemplo negándose a proporcionar la información y los documentos pertinentes –, la Defensora del Pueblo podrá extraer conclusiones negativas o adversas durante la etapa de determinación de los hechos.

    El artículo 12.4 establece que la Defensora del Pueblo puede considerar que una parte no está actuando de buena fe si no participa activamente en una revisión sin dar una explicación razonable.

  2. Si la Defensora del Pueblo considera que Zara no está actuando de buena fe, la Defensora del Pueblo podrá, en virtud del artículo 10 del Decreto de creación de la CORE (solo en inglés y francés), ejercer sus facultades discrecionales, que incluyen recomendar al Ministro la aplicación de sanciones comerciales contra la empresa, tales como:
    1. Retiro del apoyo de promoción comercial que el Ministerio de Asuntos Exteriores, Comercio y Desarrollo de Canadá (también conocido como Ministerio de Asuntos Mundiales de Canadá) esté proporcionando a la empresa canadiense.
    2. Que, en el futuro, el Ministerio de Asuntos Exteriores, Comercio y Desarrollo de Canadá rechace prestar apoyo de promoción comercial a la empresa canadiense.
    3. Que, en el futuro, Export Development Canada (la entidad federal canadiense de fomento a las exportaciones) rechace prestar apoyo financiero a la empresa canadiense.

Parte 5 – Comentarios de las partes

Comentarios de la parte denunciante

  1. La parte denunciante proporcionó sus comentarios relativos a la versión preliminar del informe de evaluación inicial y afirma que la CORE debería llevar a cabo una investigación para determinar los hechos de manera independiente. Para fundamentar esa su afirmación, la parte denunciante ha aplicado los factores descritos en el párrafo 19.
    1. En primer lugar, la parte denunciante afirma que la denuncia no es frívola ni vejatoria. La parte denunciante reitera la importancia de los elementos de prueba proporcionados en la denuncia, a saber, el informe del Instituto Australiano de Políticas Estratégicas (ASPI) y el informe del Centro Helena Kennedy para la Justicia Internacional (Helena Kennedy Centre for International Justice, o HKCIJ).
    2. En segundo lugar, la parte denunciante señala que la denuncia no está siendo ni ha sido examinada en otro foro. La parte denunciante señala que Inditex, la empresa matriz de Zara, actualmente es objeto de una investigación en Francia, en una causa penal por crímenes de lesa humanidad que no está relacionada con la cuestión de la conducta empresarial responsable definida según las Directrices de la OCDE.
    3. En tercer lugar, la parte denunciante afirma que Zara Canada no ha proporcionado una respuesta o solución satisfactoria con respecto a las alegaciones contenidas en la denuncia. La parte denunciante considera que las conclusiones [contenidas en el informe] del ASPI contradicen directamente las declaraciones de Zara (y de Inditex, su empresa matriz) de que no mantuvo relaciones comerciales con ninguna fábrica situada en [la región de] Xinjian. La parte denunciante cree que ello significa que Zara no ha puesto fin – ni tiene intención de poner fin – a sus vínculos con Huafu o con Jiangsu Guotai Guosheng Co. Ltd.
    4. En cuarto lugar, la parte denunciante cree que es probable que la información pertinente esté disponible en fuentes de dominio público. Además, la parte denunciante señala que, si la CORE cierra el expediente, ello incentivaría a otras empresas canadienses a no cooperar con la CORE en el futuro.
    5. En quinto lugar, la parte denunciante señala que es improbable que llevar a cabo una investigación conllevaría un riesgo inaceptable para la parte denunciante o para otras personas.

Comentarios de Zara Canada Inc.

  1. Zara Canada expresó su desacuerdo con la afirmación, contenida en la versión preliminar del informe de evaluación inicial, de que "Zara inicialmente se había negado a participar en una mediación", alegando que la cuestión de la mediación no había surgido antes de la reunión de evaluación inicial de fecha 18 de noviembre de 2022 y que Zara manifestó su postura oficial con respecto a la mediación recién el 16 de enero de 2023.
  2. A Zara Canada le inquieta que, en la versión preliminar del informe de evaluación inicial, no se haga referencia a las políticas pertinentes que son aplicables a Zara Canada. Más concretamente, Zara Canada remite a sus políticas y procedimientos en materia de trabajo forzado, e incluye extractos de las siguientes políticas que ha adoptado al respecto, a saber:
    1. Código de conducta para fabricantes y proveedores - Esta política establece normas de cumplimiento para los fabricantes y proveedores de Zara Canada; incluye, entre otras disposiciones, la prohibición de utilizar el trabajo forzado y la subcontratación.
    2. Código de Conducta y Prácticas Responsables de las Empresas de Inditex en Canadá (2012) - Esta política establece que absolutamente todos los proveedores que trabajen con Inditex deben comprometerse a respetar los derechos humanos y laborales de todos los empleados contratados – al igual que transmitir estos principios a sus socios comerciales y hacerlos partícipes de esta obligación.
    3. Política de Derechos Humanos (2016) - Esta política establece la postura de Inditex con respecto a los derechos humanos y laborales, a saber: que Inditex rechaza la utilización de trabajo forzado u obligatorio – y que exige a sus proveedores y socios comerciales que respeten y promuevan los derechos humanos internacionalmente reconocidos en el desempeño de sus actividades. En el caso de los proveedores, esta política indica que también deben transmitir estos principios a sus socios comerciales y hacerlos partícipes de esta obligación.
    4. Declaración del Grupo Inditex en materia de Esclavitud Moderna, Trata de Seres Humanos y Transparencia de la Cadena de Suministro (2021) - Esta política se refiere a los sistemas de trazabilidad de la cadena de suministro de Inditex y asimismo a los procesos que son aplicados por Inditex en cuestión de diligencia debida.
    5. Declaración del Grupo Inditex en materia de Esclavitud Moderna, Trata de Seres Humanos y Transparencia de la Cadena de Suministro (2022) - Esta política se refiere a la introducción de nuevas disposiciones sobre trazabilidad en el Código de Conducta de Inditex, describe la diligencia debida y analiza los procedimientos de auditoría social de Inditex.
  3. Zara Canada argumenta que la CORE no debería llevar a cabo una investigación. Para respaldar dicha afirmación, Zara Canada aplica algunos de los factores descritos en el párrafo 19:
    1. En primer lugar, Zara Canadá alega que la denuncia es frívola o vejatoria porque carece de fundamentación fáctica y porque la información que proporciona sobre los hechos es insuficiente. Zara Canada reitera sus argumentos anteriores, a saber: que no mantiene relaciones comerciales con ninguna fábrica de Xinjiang; y que la denuncia no incluye información que vincule a Zara Canada con las fábricas de Xinjiang.
    2. En segundo lugar, Zara Canada alega que ya ha proporcionado una respuesta o remediación satisfactoria a través de sus políticas, en particular mediante sus políticas descritas más arriba.
    3. En tercer lugar, Zara Canada considera que es poco probable que la información pertinente esté disponible en el dominio público – y que probablemente la información pertinente disponible será considerablemente limitada, dada la dificultad de llevar a cabo una investigación en China.
    4. Por último, Zara Canada menciona otros "factores pertinentes", entre ellos que la CORE aplicó de manera errónea el criterio de admisibilidad y que la CORE interpretó incorrectamente su mandato. Asimismo, Zara Canada reitera sus inquietudes en materia de equidad procesal y de confidencialidad.

Parte 6 – Veredicto de la Defensora del Pueblo

  1. Para poder avanzar en un proceso de mediación o en una determinación conjunta de los hechos, es esencial contar con el acuerdo de ambas partes. La parte denunciante indicó que está abierta a todas las opciones de solución de controversias. En su carta de fecha 16 de enero de 2023, Zara Canada declinó participar en una mediación, alegando que considera que la denuncia no es admisible a trámite. Por consiguiente, actualmente la mediación no parece ser una opción viable.
  2. Con el fin de atender las alegaciones planteadas en la denuncia, al igual que para determinar si los hechos alegados se derivan de las actividades que Zara Canada realiza en el extranjero, la Defensora del Pueblo ha decidido iniciar una investigación independiente para determinar los hechos. Para llegar a esa decisión, la Defensora del Pueblo consideró los factores mencionados en el párrafo 19 del presente informe.
    1. A primera vista, la denuncia plantea graves alegaciones de abusos del derecho humano, internacionalmente reconocido, de no ser sometido a trabajos forzados. Cerrar el expediente antes de llevar a cabo una investigación impediría a la Defensora del Pueblo considerar todos los procesos que están a su disposición para ejecutar su mandato de promover el respeto de los derechos humanos y de prevenir los abusos de derechos humanos.
    2. La denuncia en cuestión no está siendo ni ha sido examinada en otro foro.
    3. Aunque Zara Canada envió comentarios sobre la versión preliminar del informe de evaluación inicial, no proporcionó una respuesta satisfactoria a la denuncia. En términos generales, Zara Canada rechazó las acusaciones contenidas en la denuncia, pero su afirmación de que no mantenía relaciones comerciales con ninguna fábrica de Xinjiang se contradice directamente con las conclusiones del ASPI. Aunque Zara Canada citó sus exhaustivas políticas y procedimientos en materia de trabajo forzado – que incluyen políticas destinadas a prohibir o rechazar la utilización de trabajo forzado en sus cadenas de suministro –, no proporcionó información adicional que respondiera de manera específica a la denuncia.
    4. Dadas las dificultades para obtener información de Xinjiang, es posible que la información pertinente sea limitada y que la Defensora del Pueblo deberá solicitar el apoyo de expertos para llevar a cabo una investigación adecuada al contexto en cuestión.
    5. Es improbable que realizar una investigación conllevaría un riesgo inaceptable para la parte denunciante o para otras personas.
    6. Durante la investigación, Zara Canada tendrá la oportunidad de proporcionar más información pertinente, tal como información adicional sobre sus actividades de diligencia debida para hacer respetar los derechos humanos.
  3. Aunque la CORE procederá a investigar los hechos por su propia cuenta, la mediación continuará siendo una opción disponible en todas las etapas del proceso de denuncia, a discreción de la Defensora del Pueblo y con supeditación al acuerdo de las dos partes.

Anexo 1

La parte denunciante: una coalición conformada por 28 organizaciones

  1. Canadians in Support of Refugees in Dire Need (CSRDN)
    [Canadienses Pro Refugiados en Grave Necesidad]
  2. Alliance Canada Hong Kong
    [Alianza Canadá-Hong Kong]
  3. Anatolia Islamic Centre
    [Centro Islámico Anatolia]
  4. Canada Tibet Committee
    [Comité Canadiense Pro Tíbet]
  5. Canadians Against Oppression and Persecution
    [Canadienses contra la Opresión y la Persecución]
  6. Canadian Council of Muslim Women (CCMW)
    [Consejo Canadiense de Mujeres Musulmanas]
  7. Canadian Council of Imams (CCI)
    [Consejo Canadiense de Imames]
  8. Canada-Hong Kong Link
    [Enlace Canadá-Hong Kong]
  9. Doctors for Humanity
    [Médicos para la Humanidad]
  10. East Turkistan Association of Canada
    [Asociación Canadiense del Turkestán Oriental]
  11. End Transplant Abuse in China (ETAC)
    [Coalición contra el abuso de trasplantes en China]
  12. Human Rights Research and Education Centre, University of Ottawa
    [Centro de Investigación y Educación sobre DDHH, Universidad de Ottawa]
  13. Human Concern International (HCI)
    [organización de ayuda humanitaria internacional]
  14. Islamic Circle of North America Canada (ICNA)
    [Capítulo canadiense del Círculo Islámico de América del Norte]
  15. Islamic Society of North America (ISNA)
    [Sociedad Islámica de América del Norte]
  16. Justice for All
    [Justicia para Todos]
  17. Lawyers for Humanity
    [Abogados para la Humanidad]
  18. Muslim Association Canada (MAC)
    [Asociación Musulmana de Canadá]
  19. National Council of Canadian Muslims (NCCM)
    [Consejo Nacional de Musulmanes Canadienses]
  20. Raoul Wallenberg Centre for Human Rights
    [Centro Raoul Wallenberg para los Derechos Humanos]
  21. Canadian Security Research Group
    [Grupo Canadiense de Investigaciones sobre Seguridad]
  22. Share 2 Care (S2C)
    [iniciativa federal canadiense para promover la salud mental en el entorno escolar]
  23. Stop Uyghur Genocide Canada
    [Coalición Canadiense contra el Genocidio de los Uigures]
  24. Toronto Association for Democracy in China
    [Asociación de Toronto Pro Democracia en China]
  25. Union of Medical care and Relief Organizations-Canada (UOSSM)
    [Unión Canadiense de Organizaciones de Asistencia Médica y Socorro]
  26. Uyghur Refugee Relief Fund
    [Fondo de Ayuda para los Refugiados Uigures]
  27. Uyghur Rights Advocacy Project
    [Proyecto de Defensa de los Derechos de los Uigures]
  28. Vancouver Society in Support of Democratic Movement
    [Sociedad de Vancouver Pro Movimiento por la Democracia]
Fecha de la última modificación: